摘要：在落实观、构建主义和谐社会的大背景下，构建公共服务型政府成为需要迫切解决的。在不同的视角下，公共服务型政府具有不同的含义，进而延伸出不同的构建。就我国现实而言，公共服务型政府必须承担社会福利责任。在构建方法上，必须借鉴发达国家的经验。
关键词：福利；公共服务型政府；可行性途径
公共服务型政府是个广泛的概念。从学角度看，公共服务型政府意味着政府的政治统治和社会控制职能的弱化，从学角度看，公共服务型政府意味着政府公共产品的供给和生产实现了从计划性到市场化的转变；从社会学角度看，公共服务型政府意味着市民社会地位的提高和公民自我管理能力的改善。笔者认为，公共服务型政府的主要特点应该是体现在政府涉足的领域以及政府行为的方式上。随着医疗卫生、、就业等问题的矛盾突显，政府必须加大对这些问题的政策投入和财政投入以及社会投入，为公众提供社会福利。我国也许在很长的时间内还不能成为真正意义上的福利国家，但是满足社会公众的基本福利需求，政府责无旁贷。福利国家是每个国家的公民的共同诉求和远景。我国一直以来有种思维误区：中西方的经济实力、文化背景、政治体制等各因素存在差异，西方福利制度又经历了私有化的改革，所以，高福利会对经济发展产生负面效应。这一对社会福利的否定态度导致我国政府在社会福利领域中的责任经历了一个逐步缩小和退出的过程。本文认为，我国应该建立一种基于福利国家体制的公共服务型政府。我国政府要汲取西方国家在福利供给上的经验教训，并结合我国的现状，实现政府角色在福利制度中的恰当定位。就此，文章分为四个部分：（一）西方福利国家制度中的政府职能的变迁，以英国为例；（二）中西方公共服务型政府的形成背景；（三）当前我国政府在社会福利方面的问题；（四）以福利供给为突破口，探讨我国建立公共服务型政府的可行性途径。
一、英国福利国家制度中的政府职能的变迁
严格意义上说，英国的福利制度的最终形成和发展起来是在二战之后。1942年12月，英国经济学家贝弗里奇（William Beveridge）提出《社会保险及有关福利问题的报告书》，即著名的《贝弗里奇报告》。针对以往的经验，尤其是面对二战对英国的破坏导致英国公民对国家治理方式信心下降的现象，《报告》提出了较为完备的社会福利制度的设想，这一报告成为英国建立福利制度的政策基础。1948年7月5日，历年颁发制定的《家庭津贴法》（1945）、《国民保险法》（1946）、《伤害法》（1946）、《国民卫生服务法》（1946）、《国民救助法》（1948）正式生效。工党政府艾德礼首相宣布英国成为了世界上第一个福利国家。[1]
英国政府在福利制度运行过程中起着主导作用，这种模式更加强调社会保障的普遍性，政府在社会再分配方面承担了更大的责任。[2](p128) 从管理模式上看，英国的“工作与年金部”负责全面管理社会福利和社会保险事务，国务秘书、其他政府部门的首脑都有责任参与决策，尤其是“优先领域”与政策目标的确定过程。该部门之下还设有诸多地方代理机构，“收益代理”负责发放社会保障收益，“捐税代理”负责社会保险税的收集和记录，“儿童支持代理”负责管理儿童津贴的支付。另外，还有其他专业性的代理机构。“工作与年金部”雇员多达12.5万人，为英国文官的1/4，是英国最为庞大的政府部门，由此可见英国政府在推行福利制度中的主导力量。根据欧盟委员会1999年编写的《欧盟成员国的社会保障：1998年1月1日的形势以及变迁》一书，英国的福利制度实行“中央政府主导、地方政府协同、两级政府共担财政”的行政体制，即英国的社会保障事务主要由中央政府负责, 地方政府只是负责管理社会服务和住房津贴等项目，费用由中央拨款和地方财政共同承担。所以，英国政府在决定给付的增减方面有较大的权力，在决定税收数额和保障水平方面有较大的活动余地和较主动的地位。[3] 在1979年之前，英国的福利制度是以一种近乎“社会主义”的方式为政策基础的，在福利开支中的公共开支部分明显地高于西欧其他国家（见表1）。[4](p136)
表1 1980年西欧各国社会保障的资金来源 单位：%
投保人雇主国家其他
英国
法国
德国
瑞典
意大利15.8
20.9
34
1.0
10.826.5
53.4
34.2
45.9
54.854.8
24.1
28.9
45.3
31.92.9
1.6
2.9
7.8
2.5
资料来源：ILD,“ Cost of Social Security”,1985,p101.
随着社会福利的过度投入，“福利泛滥”导致了“福利替代劳动”现象，公众宁愿选择失业享受福利待遇，也不愿意舍弃福利待遇选择就业。最终导致了英国经济增长速度的急剧下降。
1979年撒切尔上台执政，撒切尔政府崇尚新自由主义，通过削减公共开支的途径改革社会福利制度，试图用“选择性原则”来替代社会福利制度中的“普遍性原则”，让社会福利真正具有帮助穷人的作用，而不是平均分配。
1998年9月，布莱尔推行“第三条道路”的精神，在《我们国家的新动力：新的社会契约》的绿皮书中，工党政府认为新福利制度的原则之一就是：政府的工作重心从发放福利津贴转向提供良好的公共服务，使现代福利制度灵活、高效、便民。这标志着英国福利社会的彻底变革。在福利供给上，由五六十年代的政府强制性的单方供给转变为二十世纪末的政府和社会灵活性的多方供给。在新的福利格局下，政府凸现公共服务职能，加强公共服务能力成为政府形态的必然抉择。在全球化的背景下，英国通过加强公共服务职能促进福利产品供给的做法值得我国和借鉴。
二、中西方公共服务型政府的形成背景
西方和我国的公共服务型政府的路径不同。陈振明认为，西方政府管理领域(行政学)在其百余年的发展与演变历程中出现了三次“范式”转换,即从公共行政学到新公共行政学再到(新)公共管的三次重大突破。[5] 公共行政从1887年到20世纪60年代，这一时期的公共行政以效率为最高标准。那么，这一阶段的政府是不是公共服务型政府呢？笔者认为，既然政府的组织结构和行为过程围绕着行政效率构建和运行，政府就不是公共服务类型的。公共服务是公共和服务的结合，政府的服务必须具有公共性，而不是偏向某一特殊群体。而政府又必须是“有效率的”，传统的公共行政学试图回答如下的两个问题之一: (1) 我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务(效率),或者(2)我们如何少花钱而保持特定的服务水平(经济)? 效率与公共性难以两全，这就很难照顾到每个人的利益，所以公共性质的服务是不可能的，这一时期的政府服务具有非公共性。1971年弗雷德里克森（H.George Frederickson）的《通向新公共行政学》标志着新公共行政学时期的到来。新公共行政以社会公平为核心考察政府服务行为。社会公平在很大程度上就是公共性的代名词，所以西方的公共服务型政府是在20世纪70年代开始产生的。80年代中后期为公共管理阶段。在公共管理时期，政府服务的方式有所改变，具体表现为：在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构;宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动;宁要提供公共服务的多元结构(宁可出现各种提供者的竞争,并存在使用者对供给者运用控制手段,如美国选举产生的校董事会制度) ,而不要单一的无所不包的供给方式结构;宁可向使用者收费(或至少是指定了用途的税收),而不把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业基础;宁要私人或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具。但是政府服务的性质没有改变，即仍是公共性的。
我国的公共服务型政府是应对社会公共危机事件的产物。SARS危机过后，我国政府逐渐从经济调节、市场监管和社会管理职能向公共服务职能转变。迟福林认为，SARS之后，最具实质性的行动步骤是政府改革，即加快由经济建设型政府向公共服务型政府的转变。SARS危机直接暴露了我国公共卫生和医疗体制建设的严重缺陷：一是多年来公共卫生和支出在国家预算中的比例很小，并且逐年减少，同发展家相比也是落后的。1997—1998年低收入国家(人均年收入1000—2000美元)的公共健康支出占其财政支出的比例为1.26%，而我国仅为0.62%，相差整1倍。2000年，世界卫生组织在对191个会员国进行的医疗卫生评价中，我国排在第188位。二是城市医疗保险的社会覆盖面不大，最近几年还有下降的趋势。1993年有27%的城市人口未参加医疗保险，1998年上升到44%。三是的公共卫生和医疗问题十分突出，并且落后于改革开放以前的六十、七十年代。参加农村医疗保险的人口从70年代末的85%急剧下降到90年代的10%左右。① 由这些数据可以看出，我国建立基于公共福利制度的公共服务型政府迫在眉睫。
三、当前我国政府在社会福利方面的问题
我国公共服务型政府的基本责任是提供公共产品和公共服务，而且提供的公共产品必须是“基本而又保障的”，提供的公共服务必须是“有效的”。[6]政府管理的本质在于政府提供三种类型的公共服务：为企业和社会提供经济性的公共服务，即政府的经济调节和市场监管的职能；提供最紧迫的社会性的公共物品和公共服务；提供制度性的公共服务。其中最紧迫的社会性公共物品和公共服务主要是指社会福利品，比如建立和完善从中央到地方的就业和工作服务体系，提供基本的公共教育、公共医疗和社会保障等。但是我国在社会福利供给上存在许多问题。
首先，在福利投入上，根据国际劳工部的统计，中国在福利供给上的投入与发达国家相比有很大差距。例如，社会福利和社会服务是瑞典各级政府特别是地方政府的主要职能。社会福利保障资金和各类社会服务费用，除养老保险、失业保险中存在个人缴纳一定比例费用外，均由政府承担。此类费用支出基本上是各级政府财政特别是地方政府财政最大的支出项目，瑞典GDP的36%用于社会福利事业，地方政府的比例更高，以斯德哥尔摩市为例，该市每年年度财政预算中，2/3用于教育、医疗和社会服务。我国的社会福利投入还落后于某些发展中国家（见表2）。[7]
社会保障总支出
（占GDP的百分比）养老金
（占GDP的百分比）医疗卫生
（占GDP的百分比）社会保障总支出
(占公共支出百分比)
1990 19961990 19961990 19961990 1996
中国
美国
英国
智利
塞浦路斯
毛里求斯5.2 3.6
14.1 16.5
19.6 22.8
16.2 11.3
8.1 10.3
4.8 6.02.6 1.5
6.6 7.2
8.9 10.2
6.0 5.9
4.5 6.4
3.2 1.81.4 2.1
5.6 7.6
5.2 5.7
2.0 2.3
1.9 2.0
1.9 1.9\ 23.9
40.6 48.8
46.4 54.9
\ 45.6
24.7 30.2
21.6 26.5
此外，在国际劳工部统计的113个国家中，1996年，在医疗卫生占国内生产总值方面，中国和伊朗、伯利兹处在同一水平上，均为2.1%，低于突尼斯、赞比亚、秘鲁的2.2%。
第四、言论自由也是监督的先决条件。
现行《宪法》第四十一条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。这是《宪法》赋予公民的监督权利。但是，这里有一个前提，那就是公民能够享有自由表达其意见和建议的权利，也就是说享有言论自由权。如果没有这一权利，根本就谈不上监督。
南方××市政府的一派出所曾经因为村民与派出所的民警的纠纷而闹出了人命案（村民被派出所民警打死），地方政府为避免事态的扩大而地方政府的声誉，严格防止“走漏风声”。村民向南方有名——其实在全国都相当有影响——的某报呼吁乞求给予舆论支持和媒体暴光，其结果是该报给地方政府“控制”住而对此事件丝毫不见诸报端。当地政府下发内部文件，一律规定，对于当地是机关（主要指有正式编制的）工作的人员，谁捅出了漏子，谁下岗，并要追究相关责任；对于村民，则更是严加关注其行踪，防止其与外来陌生人员接触。在这样的情况下，公民何以监督政府及其相关工作人员？最基本的，因为其没有言论自由——更何况这是正义的事，是事关村民生命的大事！
在本案中，报纸——推而广之，是我们的各种媒体，因为类似的事件绝非仅有一例——的做法也值得我们尤其是报界、乃至整个媒界的反思。托马斯·杰斐逊早在1787年就写道：“如果只剩下没有报纸的政府和无政府的报纸两种选择，那么我毫不犹豫地选择后者。”在美国，媒体和政府是一种敌对关系。这种敌对关系持续了几个世纪。[1]正因为如此，所以媒体才可以当之无愧地被称为“无冕之王”、“第四权力”。也正因为如此，其言论自由权才可以充分实现。相反，一旦媒体依赖官方的资源而成为官方的喉舌，其言论自由权的实现就要大打折扣。
第五、言论自由是协商民主的最低限度的要求。
民主到今天，出现了一种新的民主理论范式——协商民主论。协商不同于对话、讨论和一般的交流。它是一种面对面的交流形式，强调理性的论点和说服对方，而不是操纵、强迫和欺骗。通过这种面对面的讨论，参与者必须审慎地提出自己的观点，并对各种争议性、或者是挑战性观点做出积极回应，从而就公共的解决做出深思熟虑的判断和选择。
协商民主的重要意义在于通过创造每个人都有机会参与过程，从而改变无法激发公民参与热情的政治现状，确保所有人都拥有真正的发言权——可以是讲故事、自由发言和讨论、倾听等。[2]要实现这种协商民主，一个最低限度的要求就是每个人都有自由表达其意见的权利。如果既没有表达自己的意见的权利，也没有回应别人的观点的权利，则协商民主无法实现。从这个意义上说，言论自由是协商民主的最低限度的要求。
在政策制定过程中，涉及各种利益和意见的复杂性。政治制度在指定政策的时候，如果要不断提高公民的福利，那么，就不可避免地会涉及大量的谈判和交易。这就必须保障言论自由得以产生——无论是就其来源还是渠道而言——的多样性。从这个意义上来说，有效的政策制定必须围绕完善政治谈判来进行，因为这些谈判是其巨大的推动力。易言之，言论自由的权利可被认为是一种保护审议程序的努力。从新宪政论所倡导的一个良好的政治体制如何通过制度设计，实现效率、民主治理、和公民精神以及其它有益的目标这一意义来说，“言论自由乃是宪政政体的显著标志”。[3]如果我们要走向被视为当代政府不得不面对的选择之宪政的话，那么，“言论自由”的问题始终都是一个无法回避且终究要浮出水面的问题。
结语：
言论自由的发展在人类上经历了一个漫长的发展阶段。在古代、印度和以色列的专制和寡头政治下，以宗教为基础，并强制实行正统表达。启蒙运动时期，要求言论自由成为其重要的特征之一。17世纪的言论自由斗士有约翰•弥尔顿、约翰•洛克以及斯宾诺莎。此后，最著名的代表人物有伏尔泰、潘恩和19世纪的穆勒。1791年12月15日美国第一届国会提出的“宪法第一修正案”提出，国会不得指定关于下列事项的法律：“建立宗教或禁止信教自由；剥夺人民的言论自由或出版自由；剥夺人民和平集会以及向政府申冤请愿的权利”。这一条款并于1925年适用于各州政府。
在20世纪，表达自由因国而异。对于民主国家而言，表达自由被视为既是先决条件又是目标本身，且一般都达到较高的程度。在独裁制国家，一般都要求新闻出版服务于政府及其要求。在苏联和东欧国家，表达自由一般不能扩大到妨碍共产主义道路的程度。与此同时，队表达自由的国际保障也得到了确认，这就是联合国1948年通过的《世界人权宣言》宣布，“每个人都有思想和自由表达的权利”。[1]
综上所述，作为最重要的公民自由或权利之一的言论自由，它意味着人们可以通过口头、书写印刷、以及其它各种途径进行交流的自由。因为如果没有这种交流的自由，拥有思想自由就会失去意义及其依托。言论自由就像空气与水对于人体一样，须臾不可或缺。没有言论自由，关于公民权利的落实、公共问题的讨论、共识的达成、监督的实现等都无法展开。但是，我们千万不要忘记，言论自由从来不会“不请自来”，更不要奢望其会自动成为一项制度性权利。
在这方面，我们最好聆听莱斯利·里普森的忠告：“经典的宪法术语对公民权利作出的承诺不会自己变成现实。很多宪法条文都用最动听的词句来规定那些最令人向往的自由权利，在实践中却大打折扣……只要有足够多的人强烈地要求运用和保护他们的权利，这些权利就会得到保护并得以运用，于是制度就能够发挥功能。如果没有这样一种要求和决心，无论是法院、国会还是议会都爱莫能助。因此，最终能使公民权利变为现实的是人民的政治意愿，正是这种意愿创造了宪法并让它在现实生活中发挥作用。在任何中，自由都要靠人民自己去争取和守护。”[2]
[1] 《中华人民共和国宪法》，北京：中国法制出版社，2004年版，第45页。
[2] [法]让·卢梭：《社会契约论》，商务印书馆，1980年版，第16页。
[3] 此处论述，参见陈振明、陈炳辉主编：《政治学——概念、理论和》，北京：中国社会出版社，1999年版（2004年重印），第519－523页。
[1] 参见[英]米勒、[英]波格丹诺主编，邓正来译：《布莱克维尔政治学百科全书》（修订版），北京：中国政法大学出版社，2002年版，第166页“共识”释义。
[1] 参见[美]迈克尔•罗斯金（Michael Roskin）等著，林震等译：《政治科学》（第六版），北京：华夏出版社，2001年版，第188页。
[2] 关于协商民主，可参见陈家刚选编：《协商民主》，上海：上海三联书店，2004年版，第26、107、335页。
[3] [美]埃尔金、[美]索乌坦编，周叶谦译：《新宪政论：为美好的社会设计政治制度》，北京：生活读书新知三联书店，1997年版8月版（1998年12月重印）。第156页，245页注释38。
[1] 此处关于言论自由的简要发展历程，可参见（英）米勒、（英）波格丹诺主编，邓正来译：《布莱克维尔政治学百科全书》（修订版），北京：中国政法大学出版社，2002年版，第291页“言论、表达和出版自由”释义。
[2] [美]莱斯利•里普森（Leslie Lipson）著，刘晓等译：《政治学的重大问题——政治学导论》（第10版），北京：华夏出版社，2001年版， 第216页。
在组织管理体制上，我国的民政部、劳动和保障部、卫生部的职责都涉及社会福利。例如，民政部的职责之一是“组织、指导拥军优属活动；提出各类优抚对象优待、抚恤、补助标准和国家机关工作人员伤亡抚恤标准”“承担老年人、孤儿、五保户等特殊困难群体权益保护的行政管理工作，指导残疾人的权益保障工作，拟定有关方针、政策、法规、规章；拟定社会福利事业规划和各类福利设施标准；研究提出社会福利认定标准和扶持保护政策；研究提出福利彩票(社会福利有奖募捐券)发展规划、发行额度和管理办法，管理本级福利资金。”劳动和社会保障部的职责有“拟定养老、失业、医疗、工伤、生育社会保险的基本政策和基本标准并组织实施和监督检查”“制定社会保险基金收缴、支付、管理、运营的政策；对社会保险基金预决算提出审核意见；对社会保险基金管理实施行政监督；制定社会保险经办机构的管理规则和基金运营机构的资格认定标准；制定社会保险服务体系建设规划并组织实施。”卫生部的职责之一是“研究拟订妇幼保健与生殖健康、社区卫生、健康和健康促进及卫生科普等相关、法规和政策；制订并实施有关妇幼保健与生殖健康、提高出生人口素质、社区卫生、健康教育改革和发展目标、规划；依法对母婴保健工作进行管理、指导和监督。”可以看出，我国的社会福利供给不具有整合性。
在覆盖范围上，我国现有的社会保障的覆盖范围要比欧洲福利的覆盖范围狭窄。欧洲福利国家不光提供慷慨的福利服务，而且其福利范围惠及所有公民。举个简单的例子。在瑞士，普通丧偶者可以领取幸存者津贴。申请条件是：鳏夫或寡妇在其配偶去世之后有一个或几个孩子；没有孩子的寡妇，条件是满45岁，结婚至少5年；离婚的投保人如果符合一定条件，也可以认为其相当于前两者。津贴数额是：与重估的平均年收入相对应的老年人养老金的80%，但每月最低为824瑞士法郎，最高为1648瑞士法郎。再如，儿童的父亲或母亲去世，可领取一份孤儿津贴，如果双亲都去世，他或她就有权得到两份孤儿津贴。但是中国不发达，经济剩余量不足，覆盖范围当前还主要限于城镇职工及其家属，然后再逐步扩大到农民和全体公民。[8]
四、我国建立公共服务型政府的可行性途径：以福利供给为突破口
我国福利供给应该以政府为基础、以市场为导向，随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善，政府形态也要发生相应的变革。公共服务型政府以社会福利为突破口或许是正确的政策，而且政府在社会福利中的地位越来越重要。在许多国家，政府以购买“私人”社会福利机构服务的形式向其提供补贴，并且用所得税冲销公司为其员工支付的社会福利津贴。例如在波兰和瑞典这两个国家里，公共部门是社会福利制度的最重要载体。[9] 以我国当前的福利现状为系，我国构建公共服务型政府包括以下内容：
（一）适当增加政府在社会福利上的财政投入
我国的社会福利制度与欧洲的福利制度都由政府作为主体。我国构建的社会主义市场经济条件下的社会福利体制仍由政府承担社会福利的管理和领导，由国家财政承担主要社会福利的资金负担。如前文所述，我国要构建公共服务型政府就要加大社会福利的供给。这就带来了一个：政府如何增加对社会福利的供给呢？或者哪些社会群体享受社会福利的增量？笔者认为，在城市的福利存量不变的基础上，政府的社会福利供给的增量应该导向。农村在20世纪90年代的改革和发展中被迅速边缘化，乡镇企业丧失了原来的市场和活力，农村的合作医疗也在市场化的冲击下名存实亡，农村基础设施极度短缺，从而演化成约束我国发展的“三农问题”。为了解决三农问题，我国政府采取了“多予、少取、放活”的六字方针。在少取方面，2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议通过决议：农业税自2006年1月1日起废止。而在多予方面，笔者认为增加农村的福利供给是政府的可行的选择。以公共卫生为例，公共服务型的政府要建立畅通的农村疫情信息、医疗救治体系和应急救治队伍；完善疾病预防控制体系，加强农村乡镇卫生院建设；积极建立新型农村合作医疗制度；完善卫生监督体系，充实和加强卫生监督力量；广泛宣传卫生科普知识等。
（二）建立系统化的社会福利制度
社会福利体系涵盖了许多内容，必须建立系统化的社会福利制度。
威廉姆H.怀特科和罗纳德C.费德里科认为具体的社会福利计划必须包含六个方面：（1）福利计划的目的是什么（2）福利计划的资格要件是什么（3）福利计划发放什么津贴（4）提供津贴的方式（5）福利计划的管理机构（6）福利计划的缺点，即福利计划的绩效评估。
顾俊礼与田德文构建了“基础—整合的社会福利体系”。[10](p435-448)在这一社会福利体系中，按照要素制度满足民生需求的不同层次，可以将其分为基础层次和发展层次。基础层次的要素制度有基本养老金、公营划一低廉收费服务、社区护理及健康与与预防服务、廉租房服务、失业补偿、创造就业计划和社区就业服务等；发展层次的要素制度包括企业退休金、个人养老储蓄和社区服务等。基础层次的社会福利以政府的责任为主导，是社会福利体系的主体，发展层次的福利需要多元化的社会主体共同参与。这促进了福利供给的社会化和市场化，更重要的是政府形态发生了转变。以基础层次的公营划一低廉收费医院服务为例。这种做法是为了形成“全民健康服务制度”，而这一制度的资源提供者和管理者主要是政府。政府要为包括基本医疗和大部分的住院服务提供保障。通过政府规划和统一管理的医疗服务体系，可以从机制上扭转由于供需双方信息不对称，众多利益主体包括医院、医护人员、不同奉献的人的趋利行为，以至医疗保险公司的道德风险等等因素带来的诱发医疗成本上升的顽症。
（三）公共服务型政府的社会福利管理机构须整合化和法治化
就整合化而言，卫生部、民政部与劳动和社会保障部各自的社会福利职责必须合三为一。这方面我国可以北欧有些国家的做法。在冰岛，《社会安全保障法》在组织与管理一章中的第二条规定：国家社会保障协会负责养老金保险、职业伤害保险和健康保险的管理。此外，相应的管理部门必须深入到社会的最基层。当前，我国社会保障的管理部门是民政部及其县级以上各级人民政府民政部门、劳动和社会保障部及其县级以上人民政府劳动和社会保障机构。为了使社会福利普及至全民，我国应该在乡镇、农村也设立相应的福利管理机构。
就法治化而言，笔者认为，一方面要由我国人大制定一部《社会福利法》或者《公民基本福利法》,统领现有的有关社会福利的法律。二是建立统一的社会福利基金协会。三是成立社会福利司法部，监管社会福利部门的运行情况，听取社会福利公众的意见，如果社会公众对社会福利部门的公共服务不满意，社会福利司法部有权对社会福利部门加以质问，此外，社会福利司法部对社会福利基金由完全的监督权，社会福利部门必须定期作《社会福利基金报告》，每年年初，社会福利部门向社会福利司法部作《社会福利基金预期运用报告》，在年终要作《社会福利基金运用情况报告》。
（四）我国政府的社会福利供给要遵循公平的原则
如前文所述，西方国家在以社会公平为核心思想的新公共行政时期，其政府的服务具有真正意义上的公共性。我国的社会福利供给同样必须统筹兼顾。福利制度的设计和创新应该以社会公平、公正为原则。当前我国存在的一个不合理现象是“福利腐败”。所谓“福利腐败”，是指一些垄断性行业将自己掌握的行业资源无偿或者廉价地向本行业的职工和家属提供，在福利的名义下形成的行业腐败现象。例如地铁职工免费乘车、电信职工免费打电话、电力职工免费用电等等。2003年，全国职工的平均年工资是14040元，其中，非垄断行业的农林牧渔业职工工资为6969元，电力、煤气、水等垄断行业是18752元。垄断企业的高福利已成为众矢之的。调查显示67.1%的人人为垄断企业的高福利，把较高的生产成本转嫁给了全社会，84.7%的人赞同取消这种特殊福利。[11]垄断行业只要继续“垄断”这块利益，无偿地任意使用公共资源，就不可能为公众提供更合理、更优质的产品和服务。这些表面上的单位内部福利，最终会变成服务成本，由政府和公众承担。彻底消除这些“福利腐败”现象，有利于节约资源、减轻公众负担，促进社会的公平与和谐。
注释：
①摘引自:迟福林：危机后应加快向公共服务型政府转变.详见http://finance.sina.com.cn/g/20030610/1032350642.shtml.
参考：
[1]毛锐.撒切尔政府私有化政策研究[M].北京:中国社会出版社.2005,135-142.
[2][4][10]顾俊礼.田德文.福利国家论析—以欧洲为背景的比较[M].北京:经济管理出版社,2002.
[3]杨卫平.杨胜刚. 英、美、日、智利社会保障制度改革比较研究[J].财经与实践. 2005,(3): 32-35.
[5]陈振明.从公共行政学、新公共行政学到公共管—西方政府管理研究领域的“范式”变化[J].学研究,1999,(1):79-88.
[6]迟福林.全面理解“公共服务型政府”基本涵义[J].人民论坛,2006,(3):14-15.
[7]张梦欣.社会保障:新共识[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2004,105-108.
[8]王志凯.比较福利经济分析[M].浙江:浙江大学出版社,2004,148.
[9][美]威廉姆H.怀特科,罗纳德C.费德里科.当今世界的社会福利[M].北京:法律出版社,2003,232-233.
[11]唐勇林. 垄断企业的高福利已成众矢之的[N].中国青年报, 2006-05-01(2).
作者简介：
[1]周峰(1982-)，男，汉族，山东济南人，中南财经政法大学公共管理学院硕士，研究方向为公共行政理论与实践。
[2]陈静(1981-)，女，汉族，河南邓州人，中南财经政法大学公共管理学院硕士，研究方向为人力资源管理。
