[摘　　　要]为有效解决“三农”，实现城乡协调，从财政角度看，我国政府财政政策必须进一步调整和完善。城乡统筹发展应巩固税费改革成果，逐步构建城乡统一的税收制度；建立城乡统筹的公共产品供给体系，推进城乡协调发展；促使农民以土地保障向社会保障转变，推进城乡社会保障统筹发展。

　　[关　键　词]城乡统筹；公共产品；社会保障

　　实现城乡经济社会协调发展是有效解决“三农”问题的手段，笔者曾就这一问题在《甘肃》2006年4期撰文谈了一些看法，现从以下几个方面作进一步的探讨：

　　一、巩固农村税费改革成果，逐步构建城乡统一的税收制度

　　2006年在全国范围内全面取消了农业税，但农民作为一个社会阶层，应该有纳税义务。所以从长远考虑，还要进一步完善现行税制，逐步建立城乡统一的税收制度。这可以从制度上保证不再开征专门面向农业、农民的税收，消除“搭车收费”的可能，从根本上跳出“黄宗羲定律”的怪圈，形成巩固农村税费改革的长效机制，这有利于城乡经济统筹发展。笔者认为统一城乡税制可分长期和近期两步走。

　　从近期来看，要围绕巩固扩大农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，继续坚持“多予、少取、放活”的方针，不再开征面向农民的特定税种，抓紧完善有关财税政策，为最终统一城乡税制创造条件。

　　从长期来看，随着我国社会经济的不断发展和城市化水平的提高，要逐步将农民纳入国家整体的、统一的税收体系中，建立起符合国情的税收制度。当然，由于任何时期、任何国家的农业都具有弱质性，即使统一城乡税制后也要在具体税收政策上体现对农民和农业的优惠照顾。具体来说，税制改革可从以下几方面入手：

　　1、将农产品纳入增值税的征税范围

　　从世界范围看，大多数开征增值税的国家，特别是发达国家如法国、英国、德国等，一般都将农产品纳入增值税的征税范围[1].我们在将增值税由生产型向消费型转型的同时，对进入市场的农产品征收增值税。具体可以借鉴法国的做法，对农产品适用较低税率。但我国现阶段对农产品征收增值税的时机还不太成熟，还需要根据农业发展的情况考虑其改革的步伐。

　　2、统筹城乡所得税制

　　在统一内外资所得税、实行综合与分类相结合的个人所得税制的基础上，对农业生产者的收益区别不同情况分别征收企业所得税和个人所得税。一是对公司型的农场征收企业所得税；二是依据个体工商户个人所得税的政策，对从事农业生产的农民征收个人所得税。将个人所得税改为以家庭为纳税单位，实行夫妇联合申报，综合考虑收入情况。但由于我国大多数农户经营规模很小，农民又大都没有计账的习惯，如果对农民开征所得税，确实存在计税所得难于确定、征管困难、税收成本高等问题。国外解决这一问题的做法是采取农业标准课税法，即以确定的标准农业所得作为基准，结合土地面积情况农民的农业所得，作为课税的依据。由于个人所得税设置了免征额，这样在一定时间内可以将绝大多数农民排除在征税范围之外。

　　3、建立城乡统一的房地产税制

　　改革房产税和土地使用税，建立完善的房地产税制。一是将房产税、城市房地产税和土地使用税合并为房地产税；二是扩大征税范围，将单位和个人的房产不分生产经营还是自用、不分坐落城镇还是农村，全部纳入征税范围，实现宽税基的广泛征收，更好地发挥房地产税的调节作用；三是对负担房地产税有困难的城市低收入者、下岗职工、贫困农民、孤寡老人和遭受天灾人祸的纳税人等给予税收减免，体现政府的人文关怀；四是规范计税依据，合理设计税率，根据征税对象分别设计房屋产权和土地使用权两个税目，在税率的设计上，要充分考虑城乡居民的承受能力，切实保证减轻农民的实际负担，不增加或少增加城镇居民的负担，实行轻税政策。

　　4、调整消费税征税项目

　　将原来征收农业特产税的烟叶改征消费税，通过税收调节来引导农业结构的调整。烟叶改征消费税后，因农业特产税属地方收入，消费税属中央收入，可通过财政转移支付的办法解决因税种变化地方财政收入的问题。同时相应制定对农民的税收优惠政策，在统一的税制下，各国出于保护农业的考虑，都在税率和抵免等方面对农民制定了各种税收优惠政策。不应把从农业中征税作为增加财政收入的来源，在税收政策上对农民应该有所倾斜。

　　第一，政府或有负债。政府为各部门或单位进行担保，当它们还不起债务时由政府代其偿还而形成的潜在债务，这就是政府的或有负债[ 4 ] .政府或有负债其实也是政府为维护和促进而为社会公众提供公共产品或者服务的一种方式，虽然它只是一种可能存在的支出，但这种可能性是时刻存在的，所有也应该在政府预算中有所体现。第二，政府负债。政府负债包括显性负债和隐性负债，前者主要是指政府发行的各种国债和其他实实在在的债务[ 5 ] ，例如拖欠行政事业单位工作人员的工资；后者是政府应该承担但没有按规定承担的债务，例如下级政府一项工程需要的资金拨款但没有足额拨付，安排的公共产品数量不足等。这些政府负债是政府必须承担的，有可能已经发生却没有支付，但这完全应该包含在政府的花费上。第三，政府资产负债变动情况。政府所掌握的资产和承担的负债，其实是会随着时间的变化而有所变动的。例如政府的办公楼，其当年造价是1000万，但有可能随着物价的上涨而重新估价达到2000万，而在政府账面中只反映1000万，资产升值的部分却没有反映；又如政府负债，其当初的利息确定得比较高，而当前却大幅度回落，政府却要按原来较高的利息支付，政府的负债相对升值了。这些政府资产负债变动情况，虽然变动较大，但它却真实地反映了政府所占有的社会资源情况，因此，我们要准确核算政府全部花费，也就需要对政府资产负债变动情况进行。

　　综上所述，我国当前的政府预算制度无法做到全面、准确地反映政府每年所占有、消耗的社会资源，这不利于我们进行财政支出绩效评价。为适应预算理念的要求，克服当前预算制度存在的缺陷，全面、准确核算政府成本，下面我们将提出一种新型的综合财政预算制度。

　　三、推行新型综合财政预算的改革设想

　　（一）新型综合财政预算的深刻涵义

　　我们所提出的新型综合财政预算，是指将财政预算内、外资金等流量资产和存量资产有机结合的总预算管理，即是对流量资产的来源、数量、规模和支出的方向、结构、比例等进行总体的综合计划，并核算政府存量资产，反映政府所有资产负债变动情况，形成一个完整的总预算，统筹安排所有政府财力。我们要正确理解这种新型的综合财政预算，需要注意以下几个：

　　第一，预算的范围覆盖政府全部财力。这种新型综合财政预算并不是现行部门预算的简单相加，它的预算比部门预算范围更加广泛。它是要把所有政府财力，即流量资产和存量资产，都纳入财政部门一个笼子管理、一个盘子平衡、一个标准安排支出，也就是说预算的范围不单包括财政部门管理的预算内外资金、政府基金、社会保障基金、国有资本金、行政事业性收费、机关部门单位的自收自支资金、政府的或有负债、政府负债、政府间转移支付等资金流量，而且还包括政府当年所消耗的存量资产。第二，反映政府资产负债变动情况。无论是现行综合财政预算还是部门预算，都没有反映政府资产负债的变动情况，但它却反映政府所占有的社会资源情况，只有把它纳入政府预算范围，才能准确地核算政府成本。新型综合财政预算要求在统计政府所有流量资产和存量资产的基础上，借鉴核算，反映政府资产负债的变动情况。第三，流量资产无指定用途。与现行综合财政预算类似，新型综合财政预算所反映的全部流量资产一都不具有专款专用性，尤其是预算外资金，而要求所有资金流量由财政统筹安排。第四，结果控制。新型综合财政预算所要控制的只是一个结果，也就是要实现所有政府财力的总收支大体平衡，在保证各种公共产品足量供给的基础上实现政府花费或成本最低。一般来说，它规定的只是政府财力的大体使用方向，至于资金的具体使用项目是没有做硬性规定的，具体项目的优先选择权交由单位，政府只管绩效。例如政府间转移支付，综合财政预算只具体规定支付下一级财政，但不具体到哪家单位或哪个项目。

　　（二）实行新型综合财政预算的现实意义

　　一是有利于对财政支出进行准确的绩效评价。准确核算政府每年所占有、消耗的社会资源，是、合理进行财政支出绩效评价的重要前提。只有这种新型的综合财政预算才能做到准确核算政府全部花费。

　　二是有利于打破部门的既得利益格局。新型综合财政预算保留了现行综合财政预算的优点，通过政府统筹安排各项预算内外收支，控制资金的使用方向、范围和标准，它也可以在一定程度上缓解财政预算内资金的紧张局面和单位之间财力分配上的苦乐不均，使单位经费预算逐步做到公平、公正、合理。

　　（三）新型综合财政预算的实行11实行新型综合财政预算应遵循的基本原则第一，部门综合预算与功能预算互补。在部门综合预算中体现功能预算的指导，按功能分出类、款、项。第二，合理确定预算内、外资金优先支付方向。预算单位专户资金和其它收入不足以满足其经过核定的支出需求的，差额部分由预算内拨付。按照“吃饭”、保险、事业发展、基本建设的顺序，预算内拨付基本支出，预算外弥补不足。第三，依据财政部门核定的单位收支预算，实行弹性的以支定调。

　　对部门的预算外资金和其他资金原则上不作部门间的直接调剂。第四，预算的精确性和灵活性紧密结合。基本支出要精确，同时在资金上给预算单位留下适度的灵活性。

　　21实行新型综合预算管理务必做好几方面的工作

　　第一，建立健全法规体系，做到有法可依。由于综合财政预算管理涉及面广，工作量大，为使综合财政预算管理走上制度化、法制化、规范化的轨道，必须加强有关预算法规的体系建设，依据《预算法》和《国务院关于加强预算外资金管理的决定》以及《事业单位财务规则》和《行政单位财务规则》等，制定新的综合财政预算管理办法，用法规形式明确新综合财政预算的主要、管理范畴、管理方式及管理对象等。同时还应制定相应的管理办法、编制办法、审批缴拨办法，部门（单位）综合财政预算执行办法等。第二，抓好票据管理，以票管费。收费票据是依法收取预算外资金的征收凭证，是单位财务收支的法定凭证和会计核算的原始凭证，是对预算外资金的征收进行检查的重要依据，所以，加强票据管理是强化预算外资金管理的基础[ 6 ] .要从票据的源头抓起，以票据的“发、审、验、核、查、销”为管理手段，以票管费，从源头上规范预算外资金的管理[ 7 ] ，促进财政资金的正常回笼。

　　第三，抓好“账户”和资产管理。实施新综合财政预算，首先要摸清家底，掌握各部门单位的预算外收支和国有资产的详细资料，要配合银行、纪检、监察等部门，对部门单位的各类资金账户的开、核算进行清理，撤销不合规账户，实施收支账户统管[ 8 ] ，同时还要对部门单位的国有资产进行评估登记。支出账户一个单位只准开设一个，以此核算财政经费核拨和财政专户核拨资金，所有收入全部纳入财政专户管理，从源头上控制国家财政资金[ 9 ] ，同时还需抓好收费项目的管理，公布收费主体、项目、范围、标准、票种及票样，以及缴费点等。第四，科学核算国有资产的消耗情况。实施新型综合财政预算的一个重要难点是如何确定各部门单位每年所消耗的国有资产情况，尤其是规定固定资产的消耗，对于这个难题，我们大可借鉴成本会计，选择直线折旧法、加速折旧法等方法科学核算资产消耗[ 10 ] ，从而全面和准确地反映政府花费情况。

　　总之，新型综合财政预算将是我国深化财政体制改革，完善政府预算制度的一个重要举措，但由于它涉及面广，改革难度大，还需要我们不断努力探索和实验。

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　　[ 1 ] 王家林。 关于预算和预算法制[ J ]. 财政， 2005 （ 5） ： 48- 50.

　　[ 2 ] 凌岚。 对深化我国预算制度改革的几点建议[ J ]. 经济研究参考， 2005 （39） ： 17 - 18.

　　[ 3 ] 牟树青，于主妲，崔运政。 当前我国部门预算改革中存在的问题及建议[ J ]. 财政研究， 2004 （7） ： 20 - 22.

　　[ 4 ] 马骏，侯一麟。 省级预算中的非正式制度：一个交易费用理论框架[ J ]. 经济研究， 2004 （10） ： 14 - 23.

　　[ 5 ] 马国贤，缪惠频。 论公共财政框架建设的三位一休模式———兼论深化部门预算改革的途径[ J ]. 财政研究， 2004 （3） ： 10 - 12.

　　[ 6 ] 林毅夫，李志赟. 政策性负担、道德风险与预算软约束[ J ].经济研究， 2004 （2） ： 17 - 27.

　　[ 7 ] 王恩奉。 在综合预算改革过程中完善国库集中收付制度[ J ]. 经济研究参考， 2001 （9） ： 27 - 30.

　　[ 8 ] 孙君涛。 试论部门预算和综合财政预算[ J ]. 财税与会计，2003 （6） ： 9 - 12.

　　[ 9 ] 姜玉中，曾庆忠，李儒智。 对县级财政推行综合财政预算的思考[ J ]. 预算管理与会计， 2003 （5） ： 12 - 14.

　　[ 10 ] 洪先潮，吴志明。 从当前地方财政预算体系存在问题看如何深化财政审计[ J ]. 浙江统计， 2004 （5） ： 46 - 47.

　　二、建立城乡统筹的公共产品供给体系，推进城乡协调

　　统筹城乡发展，建设主义新的重点应该是为农民提供最基本的公共产品和公共服务[2]，满足农民生存和发展的需要。这是发展农村，改善农民生存状况，提高农民生活质量，建设和谐社会的基础条件。长期以来，城乡差距的扩大，集中体现在公共产品供给和公共服务上存在着的不公平。解决这一矛盾，是政府的职责，需要调整政策，重建制度。

　　在公共产品的供应上，应坚持城乡平等的非歧视原则，向城市和农村提供大致均衡的公共产品，以加快农村经济社会发展，减轻农民负担。社会主义新农村的农民，应该是公平享受国民待遇的农民。该由政府提供的公共产品，不分城乡都要由政府提供。财政对农业、农村支出比例的提高，是国家发展战略的要求。农业、农村发展了，全社会受益、全体国民受益，不能片面认为这是对农民的恩赐和特殊照顾。从某种意义上说，加大对农村的投资，是偿还的欠账。

　　但现实中我国的财政制度具有明显的城市偏好：具有较高收入的城市居民享受着政府提供的电力、自来水、通讯、道路等公共设施，享受的义务，享受着医疗保险，失业保险等社会保障；而低收入的农民由于基层政府无力提供公共产品，只能是修路农民集资、拉电农民掏钱、义务教育也是自己掏钱，更无权享受医疗保险等社会保障，使资金从财政渠道不断向城市集中。2005年全国农民人均纯收入为3255元，城镇居民可支配收入为10493元，两者的收入比为1 3.22[3].农业效益差，农民收入低，农村经济社会发展落后，财政应加大对农业和农村的投资。

　　具体就建立农村公共产品供给体系来讲，一是要建立起中央、省、市、县四位一体的农村公共产品供给格局，政府应承担起农村公共产品供给的主体地位，应以法规的形式明确农村公共产品供给主体的职责权限。二是各级政府都应建立起相应的负责农村公共产品供给的组织，负责农村公共产品投入资金的筹集和使用，了解和掌握农民对公共产品的需求信息，并对供需信息进行，制定、合理的农村公共产品供给的规划。

　　三、促使农民以土地保障向社会保障转变，推进城乡社会保障统筹发展

　　我国绝大部分城市居民都纳入了社会保障体系，近几年学术界比较关注的是在农村推行社会保障制度。政府把财政用于社会保障的资金绝大部分投向了城市，在城市已经初步建立了与社会主义市场经济相适应的社会保障制度。但是分配给经济社会发展落后的农村比例严重偏低。农村社会保障主要以家庭保障和土地保障为主。

　　笔者认为在农村推广社会保障是应该分层次、分步骤进行，不能盲目冒进。当前首先考虑的应当是将失地农民纳入城乡统一的社会保障体系。尽管国家已经从宏观上控制用地规模，但由于我国已经进入化、城镇化的快速发展时期，被征用土地及被征地农民的数量依然呈刚性增长趋势。失地农民无疑成了社会保障城乡统筹的突破口。就整个社会而言，丧失保障的群体是对整个社会安定威胁最大的群体。我们可以先通过的解决失地农民的社保为契机，摸索出一套行之有效的解决农村整体社保的，从而为日后的城乡社保大统筹奠定和实践基础。将失地农民纳入社会保障体系，可以缓解当地政府一次性支付补助费的资金压力；同时地农民的社保问题逐步解決后，将壮大社会保障资金的实力，缓解城镇养老保险因隐性债务而负担沉重的问題，有利于维护社会稳定，也有利于“社会保障全民化”目标的最终实现。

　　失地农民需要解决养老保险、生活、就业、医疗等一系列问题，养老问题尤为突出迫切。有调查资料表明，目前被征地农民50岁以上人员的比例大约占30%，16岁至50岁青壮年人员的比例约占50%[4]，50岁以上群体现在正处于农村家庭中的主导地位，又即将步入老龄，他们在失去土地后，就业和创业的可能性很小，养老问题最为迫切。养老保险制度的建立不仅可解决被征地农民老有所养的问题，而且极大减轻了青壮年农民赡养老人的经济压力，对整个社会的稳定发展具有广泛而深远的意义。

　　在将失地农民纳入社会保障体系之后，再考虑农民工社会保障问题，国家制定相应政策，使农民工享受与城市职工一样的住房保险、最低生活保障、失业保险、医疗保险等城市基本社会保障，消除农民工进城的制度障碍，促进农村劳动力向非农产业和城市转移。通过建立农民工社会保障体系，弱化土地的基本社保功能，促使农民以土地保障向社会保障转变。

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　　[1]何得辉 农业税收政策的国际比较[J] 世界农业，2004，（2）

　　[2]王焕清 农村公共产品供给与乡镇政权[J] 湖南社会科学，2005，（4）

　　[3]董克伟 缩小贫富差距才能拉动“内需”[N] 改革报，2006-2-27

　　[4]吴小明 从浙江实践看失地农民社会保障[J] 中国财政，2004，（4）