摘 要：文章从转变理财观念和财政资金支出方式及转变资金管理模式等方面，说明了如何提高财政资金使用效率。
关键词：财政资金 效率 途径
一个国家或地区要维持国民的持续、稳定、快速，就必须在维持简单再生产的基础上，不断地进行内涵的或外延的扩大再生产。但无论进行哪种形式的扩大再生产，都需要注入大量的资金。那么如何管理和运用好资金，充分发挥资金的杠杆作用，是促进地方经济持续、稳定、快速发展的关键。
一、转变理财观念
1.财政体制中的弊端。，我国的主义市场经济已经取得了长足的发展，国有经济、集体经济、私营经济或民营经济，都在蓬勃发展，但各自在发展的过程中，都不同程度地受到了旧有的计划经济体制的束缚。国有经济与地方经济，由于有天然的血缘关系，在经济政策、信贷、税收等方面，特别是在财政资金的利用上，都享有许多优惠，但由于管理体制落后、经营机制不灵活，特别是技术装备亟待更新，从而使生产效率和经济效率不尽人意，使本应对财政的贡献大打折扣。集体企业、民营企业或私营企业，由于旧的所有制观念的束缚，在许多方面，总有一种隔阂，总认为他们不是国有制企业，因而由于没有给予应有的帮助和扶持，虽然有灵活的机制和对市场变化灵敏的反映能力，但也没能使其在财源培植上真正发挥作用。
2.财政体制改革的目标。对经济体的扶持，应彻底打破所有制观念的束缚，彻底打破计划经济体制的束缚，财政资金的投入以培植税源为目标，实现经济利益和财政收入的同步增长。财政资金的投入，应该由以国有经济为对象，转变为以培植税源为目标，也就是要打破所有制界限，哪个经济体制对财政的贡献大，便给哪个经济体投资。事实上，在世界经济逐步走向一体化的今天，企业类别的划分更应该以国内企业和国外企业作为标准，对国内不同所有制企业进行整合，以提高企业以至整个国家企业群体在国际市场上的竞争能力，进而促进整体国力的提高。
3.财政资金投资对象的选择。财政资金在选择投资对象中，如果是国有经济，则基本上无非议，但如果是集体经济，或者是民营经济或私营经济，肯定有非议。这个完全可以通过有关部门制定法规来规范这一行为，同时，将比较大的投资计划列入财政预算，经相关部门批准通过后，由财政执法，这样便可避免由于所有制的差异而产生不必要的矛盾，真正打破所有制的界限，实现培植税源的战略性转变。
4.财政投资的原则。在确定财政资金的投资对象时，应该坚持集中使用，彻底改变过去那种撒胡椒面的办法。集中使用最大的好处有两方面，一方面是集中使用能让一个单位尽快投产而产生效益，另一方面是由于资金充分而在同等条件下，采用最先进的技术装备，提高劳动效率，进而提高经济效益。
二、转变财政资金支出方式
1.支出方式的转变。将财政消费性支出转变为投资性支出。在解决城镇最低生活保障的同时，促进城市公益事业的发展。在城市的发展过程中，有许多事情需要人做，而且其中有许多劳动密集型的工作，通过有组织的行为，将“扶贫”资金逐步转变为“以工代赈”，将“不劳而获”转变为“得而必劳”。
2.转变财政资金支出方式必须解决的两个问题。实现财政资金支出方式的转变，必须很好地解决好这两个问题。一个是要正确区分不劳而获与得而必劳。对于丧失劳动能力的人则完全可以实行不劳而获，而对于年轻力壮的待业者则应严格实行得而必劳，通过从事公益劳动或活动来获得收入。另一个问题是要解决好相关部门协作、共同管理的相关工作。如城市环保、社会保障等部门，通过相互协作，实现劳动和报酬的统一。这样做一方面可以使城镇居民最低生活水准得到保证，另一方面可以使许多人每天都有所为，可以进一步促进社会的稳定。
3 支出控制手段缺乏激励内涵
当前，我国进行的以部门预算改革为核心的包括集中核算、政府采购、国库统一支付的政府预算制度改革，主要是对支出实施控制。但调查结果表明，部门对经费支出缺乏节约动机，原因是，在这一制度环境下，部门即使结余资金也不能完全自由支配。如在部门预算执行环节，对一些达不到政府采购标准的办公用品的采购，本来经讨价还价可以节约的支出，却因部门缺乏节约动机，可能会按原预算价格采购，其结果是公共资源被无效率地使用，甚至可能成为部门或采购人员的寻租收入。
4 缺乏责权利制衡机制
部门预算是我国财政体制改革过程中的一种制度变迁，按照制度学原理，这一制度应包含着责、权、利三要素在内的制衡机制，缺少其中任一要素，都会导致制度效率缺陷。部门预算的决策过程（即预算编制、审查、批准、调整和对预算执行结果的审计）从组织结构角度来看，是由掌握着政府预算权力的机关和部门行使其权力的过程。就我国现状来看，在这一预算决策过程中，权力失控，责任制衡被忽略，部门既得利益格局难以调整，部分公共资源被不合理地分配，从而造成了部门预算的低效率现状。
我国部门预算过程中的种种效率缺陷表明我国部门预算改革进程中一定程度上存在着X—无效率、软预算约束等现象，因此，进一步深化我国部门预算改革应首先致力于消除这些低效率现象。
三、提高我国部门预算制度效率的对策思考
通过对我国现阶段部门预算制度效率性的考察，笔者认为只有构建一个有较强预算约束力的部门预算机制并予以实施，才能有效地消除低效率现象。
（一）完善和细化、法规，从立法方面强化人民代表大会对部门预算监督的力度
1 为保证部门预算的公开性及法治性得以体现，《预算法》或实施细则应对提交审议的预算作出全面性审议的要求。
2 在各级人大设立预算委员会和各专业机构（也可以是综合的机构）。该机构负责对预算草案中的、卫生和健康服务、、农业、林业、水利等重要部门的支出，进行剖析，并提出分析结果和建议。
3 将部门预算草案实行公示制写入《预算法》。我国现行《预算法》规定，各级政府预算由部门预算组成。但对部门预算是否公开未作规定。根据公共财政目标，只有构成其政府预算的部门预算接受社会监督，才能真正实现政府预算法治化目标。
4 《预算法》应对预算调整作出限制性规定。即经人代会审议批准通过的预算，任何单位或个人都不得随意变动，特殊情况需要增加支出时，必须报经人大常委会批准通过。从而保证预算编制的准确性和预算执行的权威性。
5 重新安排预算形成过程时间。我国全国人大召开的时间是3月初，也就是说，在全国人大正式批审预算前，预算已经从1月1日开始了，这种时间上的不一致使预算的法治性、严肃性受到。既然我国3月份召开人代会已经成为惯例，那么3月份批准预算，4月份开始执行应该是最好的选择。
在将预算年度改为4月1日—次年3月31日后，各部门提交给财政部的预算申请应该相应提前到6月份，确保各职能部委从提交预算申请到财政部向人大提交预算草案有9个月左右的时间（美国为10个月）。财政部门向人大（常委会或财经委）提交草案的时间借鉴西方发达国家经验可在头一年的11月—12月之间。
（二）构建有效的财政监督机制
首先，明确预算监督机构的职责，强化部门预算硬约束。预算监督机构应通过调查研究和有关资料，了解部门收支情况，并负责把这一信息传递给预算编制部门。
其次，建立支出跟踪监督机制。一是实行由财政预算监督机构向各部委派驻财政监察专员的制度。在推行国库集中收付制度的环境下，财政监察专员的主要职责是掌握部委开展的公共活动是否合法合规，有无乱收费或降低公共服务质量等行为。二是财政预算监督机构应对部门的政府采购预算执行过程实施监督，要求各部门在进行政府采购前，需同时向财政预算监督机构及政府采购管理部门提出申请，使政府采购置于财政监督之下。
再次，应建立对财政监督的监督机制，量化考核指标，健全内部牵制制度。财政监督部门隶属于财政部门，对财政部门以外的监督容易做到，对内部的监督尤其是涉及某些领导的问题往往比较难，因此，在财政部门内部必须形成良好的监督制度，应赋予财政监督以相对独立的地位和权利，在调动财政监督人员工作积极性的同时，要有惩罚制度，如果财政监督不力，对出现的重大财政资金违法违纪问题失察，一经查出，就要依法追究财政监督的不力行为责任。
（三）建立绩效控制机制
在我国部门预算实践中，信息不对称广为存在，这常常使决策部门产生不得不依赖支出部门提供的信息的倾向，支出部门则有足够的动机向决策者提供或“制造”对本部门有利的信息，这些信息可以极大地提高他们获得更多资源的概率，于是，有限的财政资源便会在信息障碍下作出不适当的分配，这种信息障碍是导致预算结果经常背离政策初衷的原因。为此，应该改变现有控制模式，采用绩效控制模式。
1 在已经建立部门预算监督机制的环境下，将具体的管理责任与权力下放到部门层次，并赋予支出部门或部门负责人在部门内部进行资源再分配的自主权。部门可以按照自己认为最适宜的方式运作本部门的财政资源。管理责任与权力的下放有助于削弱支出部门“花掉所有可以利用的资源的动机。
2 建立对部门的产出绩效（投入成本、产出结果的数量和质量）指标评价体系。即部门必须对预算绩效负责，经年度审计，对达不到指标要求而又没有客观理由的部门实施整改，或罢官免职，或削减下年经费，或精简人员，甚至可参照国外的“日落法案”取缔该部门。
在绩效控制模式下，较低层的支出管理者被赋予更多的使用运行成本的自由，强调对产出、产出的成本进行计量和绩效审计与评价，使支出机构的公共服务效率具有较高的透明度。
然而，要实施这么一种理想的预算控制模式，必须相应建立服从于政府预算管理规则的部门管理制度，包括适宜的政府预算科目、人事、公共产品采购和国库资金支付等制度，财政部门（或其它层次较高的预算决策机构）则可集中精力对各部门遵章守纪的情况进行审查，实施财政监督。
（四）建立多年部门预算编制体制
在编制部门预算时，全面采取跨年度视点。即不仅要对下一年度的收支进行预计，还要同时对未来几年的情况进行预测。这是一种谋求经济政策和预算编制之间联系的，能有效提高预算效率。具体做法是：在启动预算编制过程时，前一年度编制的跨年度估测被用于评估与现有政策承付款项有关的约束。评估并估计财务约束这一做法奠定了估计部门支出最高限额的基础，而支出最高限额又成为部门支出预算的框架。接下来，在编制部门预算时，更新并重新审议跨年度支出计划，重点放在变动部分。这一方法既保证了恰当设定部门支出最高限额，又保证了在预算编制时考虑到各项计划的未来成本。
（五）健全部门预算执行机制
在编制了有效的预算后，还需要有一个健全的部门预算执行体系，否则，绩效控制优势难以发挥，甚至无法坚持下去。这一执行体系主要包括公共产品采购和款项收付制度。
近几年，我国在上述两方面进行了改革，推行了公共产品政府采购制和部门收支款项国库集中收付制，与部门预算改革一起共同构成了政府预算制度改革的主旋律。从改革的情况来看，部门预算这一执行体系尚不完善。为进一步推进部门预算改革，提高部门预算效率，极有必要健全部门预算的执行机制：建立和完善政府采购监督的法律、法规体系；将政府采购纳入部门预算管理体系；建立政府采购绩效评价指标体系；改革现行的预算会计制度和财务管理制度；制定或修改国库的有关法规、条例和制度；健全国库部门自身对国库资金收支的监督机制；人代会及其常委会也应被赋予对国库资金运行进行监督的职责；各支出部门和供应商应该被赋予监督的权利与义务等。
总之，只有在健全的监督制约机制极为完善的条件下，部门预算才能得以高效率的执行，公共财政体系才能在我国真正建立起来。
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3.支出方式的转变方向。随着福利事业的，可以进一步朝化、营利化、规模化的方向发展。例如，我们可以将领取最低生活保障金的人组织起来，给一些需要进行加工的企业，以比较低廉的成本加工某产品，盈利的部分或上交财政，或充当福利基金，逐步实现社会福利基金的良性循环，从而达到减轻财政负担的压力。
三、转变财政资金管理模式
1.管理模式的转变。将财政预算资金分散使用与管理，转变为集中管理与分散使用，提高财政资金的利用效率。一些地方财政部门，在财政管理体制上，将各单位的财政预算资金的使用审批权，由单位集中到财政核算中心，在节约资金和提高资金使用效率方面，起到了积极的作用。这一举措虽然遭到许多行政事业单位的不满和抵触，毕竟在财政管理体制的改革中朝前迈了一大步。
2.必须继续深化财税体制改革。要继续加大财政预算的监督和管理，必须在深化财税体制改革的道路上继续前进。一方面，通过机构改革，节约财政资金。机构改革富余人员的安置，虽然是一个非常令人头痛的难题，但机构改革后，毕竟节约了办公经费和在行使职能时产生的其他费用。而工资至少会随着时间的推移而自行消失。事实上，其中许多人已经投入到其他领域，而不再完全依靠原来的行政性工资。
3.加强收支两条线管理。在行政事业性收费走向税收之前，应该加强对行政事业性收费这一块预算外资金的监督和管理，先从收支两条线入手，进而对使用范围和用途进行管理，堵塞这块预算外资金的不合理开支的漏洞，确保这块资金的合理使用，以提高其对社会发展的促进作用。
4.做好费改税工作。做好费改税工作，将行政事业性收费税收化，确保财源的稳定和增长。逐步实行行政事业单位使用的固定资产的集中经营，把固定资产的使用费纳入行政经费，提高固定资产的使用效率。
总之，要充分发挥财政杠杆在促进地方经济和区域经济发展中的积极作用。就必须从不同的渠道入手，培植税源，提高资金使用效率，促进经济发展，实现经济效益和财政收入的持续、稳定、快速、同步增长，全面建设殷实的小康社会。
